发布日期 2020-01-12

养老金财政紧张,你今后的养老谁来买单?|社会科学报

原标题:养老金财政紧张,你今后的养老谁来买单?| 社会科学报

养老保险制度是一项关系到几乎每一位国民切身利益的社会经济制度。在人口老龄化日益加深背景下,养老保险制度的不确定性成为一个热点话题。我国养老保险制度自1951年建立以来,经历了从城镇到农村、从职工到居民、从劳动保险到社会保险、从碎片到整合的不断改革、不断完善的发展历程,构建了全球最大的养老保险安全网,覆盖人数超过9.4亿人,养老金待遇水平不断提高,赢得了广大社会公众的认可,创造了超大经济体成功建立全面老年保障的奇迹和典范。然而,随着人口老龄化的发展和经济增速的放缓,我国养老保险制度的可持续性面临巨大挑战。

近日,人社部称:相应推迟退休年龄,已成必然趋势。针对人口老龄化加剧发展的趋势,时事研究出台渐进式,延迟退休年龄等应对措施。

养老保险制度可持续性面临挑战

在人口老龄化发展和经济增速放缓的双重压力和约束下,养老金缺口出现并扩大,进而对养老保险制度的可持续性和财政的稳定性提出挑战。根据《中国养老金精算报告2018-2022》的测算,如果扣除基金中来自财政补贴的收入, 2018-2022年的当期结余每年都将是负数,而且收不抵支的缺口会持续扩大。

人口老龄还在心理层面影响养老金缺口,对缴费者形成负向缴费激励。基本养老保险制度是在国家强制力保证下实施的代际养老契约,即工作一代人必须缴费负担退休一代的养老金,以实现代际转移与互济,但是这一契约的前提是人口增长率与经济增长率基本一致。当人口老龄化快速发展时,人们发现即使这一制度由国家担保,因为缴费的人越来越少,领取养老金的越来越多,未来养老金基金可能亏空。个人理性的选择是尽量缩短缴费年限,想方设法绕过制度尽早退休领取养老金。老龄化、经济全球化背景下,现行的基本养老保险制度设计导致我国企业全球竞争力下降,企业或被迫以资本替代劳动。

人口老龄化还导致了养老金支出占GDP的比重不断提高,从而对一国的经济增长形成巨大的压力。从国际上看,几乎所有OECD国家都面临养老金支出GDP占比增加的养老金支付困境,上世纪80年代以来,为应对人口老龄化与经济增速放缓,西方国家普遍进行了以可持续、社会保障责任重分配的制度优化与改革,一些国家的养老保险制度设计能够实现养老金自稳定平衡(self-stabilizing),代表性的如瑞典,另外一些国家的养老金设计则对老年储蓄和劳动力供给特别是老年劳动力供给产生消极影响,一些养老金设计因影响财政能力并进而加剧了经济下行的速度。与西方国家相比,我国“未富先老”的人口特征对经济增长提出的挑战更为严峻,我国养老金支出的GDP占比从2010年的2.61%增加到2018年的5.3%,并将随着人口老龄化发展持续上升。

尽快推出延迟退休年龄方案

基本养老保险“一支独大”是我国养老保险体系的一个弊端。随着人口老龄化的发展,养老金待遇水平的持续提高,政府作为基本养老保险制度的发起人承担的直接财政责任不断增加,制度可持续能力降低。为建成更加公平可持续的养老保险制度,作为基本养老保险制度改革取向包括:提高缴费率、降低养老金替代率、降低赡养率。然而,为应对经济下行压力,2015年,我国包括养老保险在内的部分社会保险项目的缴费开始阶段性降低,2019年5月我国基本养老保险的企业缴费率从20%降至16%,而且与OECD国家比较,即使降低缴费率后,我国的养老保险缴费率仍然高于大多数OECD国家,提高缴费率基本不可行。

降低养老金替代率则可能影响养老金的充足性,产生巨大政治风险,也不具有可行性。延迟退休年龄,降低赡养率成为唯一选择。事实上,延迟退休年龄的依据不仅是解决我国养老金缺口、实现制度可持续性的要求,也是人口预期寿命延长、国民受教育年限提高和劳动年龄人口下降的要求。

延迟退休年龄是老龄化社会发展的大势所趋,延迟退休的政策早在2017年就计划推出,但是由于涉及面广,方案一直没有公布,其中延迟退休年龄对就业的影响是重要的考量因素。

工作搜寻理论为我们提供了一个分析延迟退休与失业率关系的分析框架。工作搜寻理论将搜寻成本应用到劳动力市场,由于劳动力市场并不完全有效,雇佣者和求职者需要付出时间和资源等搜寻成本才能找到对方。在劳动力市场信息不完全、求职者的搜寻成本会随着求职时间的延长而提高和求职时间越长预期工资越高三个假设条件下,就业人数会随着求职者数量的增加而上升。如果市场中存在大量的求职者,对于企业来说,找到合适的劳动力会更加容易,便会愿意增加雇佣,反之亦然,因此工作岗位的数量实际上取决于求职者的数量。

根据工作搜寻理论,延迟退休年龄政策将产生两种影响:第一,增加老年求职者的数量,从而增加岗位供给的数量;

第二,提高了年轻劳动者和老年劳动者工作的价值,从而企业的岗位提供增加,两类求职者就业都变容易。二者共同作用下,延迟退休年龄使得企业为就业人群提供的岗位数量大大增加,进而提高社会就业水平。人口因素对失业率影响的实证分析验证了这一结论,延迟退休年龄之后,劳动年龄人口增加,失业率反而降低。进一步的模拟分析发现,延迟退休后的失业率走势与保持60岁退休(男性)年龄失业率基本相同,但总体失业率却相对下降了,因此,延迟退休年龄对就业不会产生负面影响。

通过建立养老金精算模型,基于保险精算和会计原理,预测了S省2015-2050年企业职工养老保险收支缺口及其财政负担系数,并进一步分析了两个延迟退休方案场景、三种经济增长预测和三类人口增长预测对养老金缺口影响的敏感分析。研究发现,延迟退休年龄无论在何种场景设计下,都在一定程度上发挥缓解养老金缺口的作用,但是不能消除养老金缺口。这意味着一方面,延迟退休年龄刻不容缓,延迟退休涉及人们的“权利预期”,需未雨绸缪。另一方面,根本解决养老保险制度可持续发展问题,是基本养老保险单一支柱所无法独立应对的,避免养老金支付危机,实现养老保险可持续发展,多层次养老保险体系的构建迫在眉睫。

多层次养老保险体系的构建迫在眉睫

养老保险体系的基本目标包括保障老年人基本生活、维持社会稳定、实现制度的可持续发展。发达国家养老保险制度改革成功的经验基本上是较好地处理了公平和效率的关系,其应对人口老龄化的经验表明,任何单一的基本养老保险制度或者单一的私人养老保险制度都不能应对人口老龄化的挑战,因此,通过政府、企业和个人的共同努力,建立多支柱的养老金体系成为养老保险可持续发展的必然选择。根据OECD国家经验,为应对人口老龄化,无论是北欧福利国家模式,如瑞典,还是以合作主义为特征的欧洲大陆模式,如德法,或是美国的社会补救模式,英国的全民福利模式,无一例外的建立了适应本国国情的多层次养老金体系。这些国家政府与市场的养老保险责任明晰,基础养老金现收现付,政府承担财政支付责任,企业年金则实行基金积累,进行市场化投资,并且越来越成为多数劳动者弥补基本养老金保障不足的补充养老金收入,通过税收优惠政策促进个人储蓄养老保险和商业养老保险的长足发展,基本养老金收入在养老金总收入中的比重呈现下降趋势,个人承担了更多的养老责任。

立足我国基本国情,应多管齐下加快建立我国多层次养老金体系建立。

首先,厘清政府与市场的关系,回归基本养老保险保障老年人基本生活的本源,根据经济社会人口的发展变化,以及政府、企业和个人的负担能力,适度均衡不同社会主体间的责任分担,改变第一支柱“一支独大”的局面,将基本养老保险定位于“保基本”与“消除老年贫困”。

其次,探索进一步降低企业缴费率的可行性,通过降低企业缴费率为企业年金发展腾挪空间,建立强制或准强制的企业年金制度。

第三,通过税收优惠政策鼓励个人储蓄养老保险和商业养老保险的发展。通过补齐企业年金和个人储蓄养老保险两支短板,增强第二、第三支柱的补充保障能力,激励个人劳动参与缴费的积极性。

通过多支柱养老金体系建设,不断满足人民日益增长的美好生活需求,贯彻以人民为中心的发展思想,实现养老保险制度公平与效率、政府与市场的统一,均衡各社会主体间的责任,实现养老保险制度更加公平可持续的发展。

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